La gouvernance de l’eau « par les deux mains » en Chine : une singularité chinoise ?

Élodie René est docteur en sciences politiques, actuellement chercheuse au Netlab, spécialiste de la gouvernance numérique de l’environnement en Chine.

---

Résumé. Depuis quelques décennies, le Parti communiste chinois (PCC) promeut la notion de « Civilisation Écologique » (CE) comme alternative sino-centrée au développement durable occidental. Ce paradigme vise à intégrer contrôle étatique, innovation technologique, encadrement des comportements et logiques de marché dans une perspective de renouveau civilisationnel et nationaliste. Face à la gravité de la crise de l’eau en Chine, qui menace la sécurité alimentaire et la pérennité du modèle industriel chinois, le PCC a décliné ce concept en « Civilisation Écologique de l’Eau » (CEE). Cette approche met en œuvre une gouvernance de l’eau « par les deux mains » : la main visible de l’État pilote et encadre la régulation, tandis que la main invisible du marché organise l’allocation des ressources hydriques, notamment entre agriculture et industrie. Le PCC entend également façonner de nouveaux comportements sociaux alignés sur la « moralité de l’eau » qu’il promeut. Par le prisme de la gouvernance de l’eau, cet article interroge les spécificités théoriques, institutionnelles et techniques du modèle chinois d’écologie politique, tout en examinant ses convergences par rapport aux formes de gouvernance de l’eau développées en Occident.

Mots Clés : Chine, Civilisation Écologique, Gouvernance numérique de l’environnent, Marchés des droits d’eau, Système de Crédit Social, financiarisation de l’eau, Ordo-libéralisme.

---

Introduction

Au tournant du XXIe siècle, l’ampleur de la crise écologique en Chine et ses conséquences sociales et sanitaires ont placé les questions environnementales au cœur de l’agenda politique du Parti communiste chinois (PCC)^[1]. Les décennies d’industrialisation à marche forcée et l’exploitation effrénée des ressources domestiques ont entraîné une transformation brutale des territoires, au détriment des équilibres naturels et de la santé des populations. La sévérité de la crise environnementale auquel le pays est alors confronté vient révéler les limites d’un modèle de développement sacrifiant les écosystèmes naturels sur l’autel de la croissance et du rattrapage industriel, ce qui renforce la défiance de la population envers l’État et fragilise la légitimité du Parti^[2].

Sous l’impulsion du Président Xi, les autorités, les autorités placent la notion de « Civilisation Écologique » (CE) au cœur des priorités nationales^[3]. Il s’agit d’apporter des réponses se voulant pragmatiques aux défis environnementaux auquel le pays est alors confronté (accès aux ressources stratégiques, habitabilité du territoire, vulnérabilité climatique et hydrique, etc.), tout en permettant au PCC de promouvoir un modèle chinois de développement vert distinct du concept occidental de « développement durable »^[4]. Ce projet s’inscrit toutefois dans une vision techno-moderniste et autoritaire de l’écologie qui concilie contrôle étatique, innovation numérique, mécanismes de marché et encadrement normatif des comportements.

L’article s’attachera ainsi à décrypter les discours et les référentiels politiques portés par les autorités autour de la Civilisation Écologique de l’Eau (CEE), nouvelle déclinaison de la CE développée par le PCC. Nous analyserons ensuite les marchés émergents des droits d’eau, comme symboles du système chinois de gouvernance de l’eau « par les deux mains ». Une attention spécifique sera enfin portée à l’introduction des dispositifs numériques de contrôle des usages de l’eau, et notamment aux systèmes expérimentaux de crédit des prélèvements d’eau. À partir de ces enjeux, nous tenterons d’évaluer la singularité du modèle chinois d’écologie politique, tant sur le plan discursif que sur le plan institutionnel et pratique.

Narration politique et gouvernance hybride de l’eau en Chine

Origines, dynamiques et enjeux multiples de la crise de l’eau en Chine

Le miracle économique chinois et les dynamiques industrielles, minières, urbaines et agricoles qui l’ont porté, conjugué aux contraintes géographiques et climatiques du territoire ont fait émerger des problèmes structurels de gestion et de préservation des ressources domestiques en eau douce. Le pays fait face à une crise de l’eau particulièrement sévère, tant sur le plan qualitatif que sur le plan quantitatif, que les autorités ont du mal à maîtriser. 

Sur le plan quantitatif, le pays est confronté à un grave déséquilibre géographique en matière de répartition des ressources hydrique et les régions les plus peuplées et industrialisées font face à des pénuries chroniques. La Chine représente, à elle seule, près de 13 % de la consommation mondiale d’eau^[5]. Bien que son vaste territoire lui confère des ressources hydriques globalement abondantes, comparables en volume à celles des États-Unis, leur répartition reste extrêmement inégale à l’échelle nationale. Ainsi, 82 % des eaux de surface se trouvent au sud, contre seulement 18 % au nord^[6].

Cette asymétrie Nord-Sud explique la sévérité de la crise de l’eau qui touche le Nord du pays, en particulier la grande plaine du Nord de la Chine. Cette zone s’étend sur environ 400 000 km² et englobe les bassins du Fleuve Jaune, du Huai et du Hai^[7]. Il s’agit du « grenier à blé » du pays, hautement peuplé et intensivement irrigué, plaque tournante de l’agriculture céréalière ; mais aussi principal bassin industriel du Nord, et gravement menacée par le changement climatique^[8]. Elle ne dispose que de 6,5 % des ressources hydriques nationales.

En l’espace de vingt ans, l’extension des surfaces irriguées, l’urbanisation rapide, et la multiplication des grands barrages ont accentué la raréfaction des ressources hydriques locales. Par ailleurs, le pompage intensif des eaux souterraines, au profit de l’industrie et de l’agriculture, a entraîné un phénomène massif de surexploitation des nappes profondes^[9]. Ces facteurs se conjuguent à des sécheresses intenses ou à des épisodes de crues, dont la fréquence augmente sous l’effet du changement climatique^[10]. Les conflits d’usage de l’eau (agricole, domestique et industriel) dans le Nord de la Chine sont donc de plus en plus fréquents et intenses. L’énorme projet de transfert d’eau Sud-Nord (South-to-North Water Diversion, SNWD), bien qu’ayant permis d’atténuer la pression dans les plaines du Nord, ne saurait à lui seul résoudre le problème de fond, tant la demande continue de croître plus vite que l’offre^[11].

À la rareté croissante s’ajoute une dégradation accélérée de la qualité des eaux. Les pollutions industrielles, et agricoles (pesticides, fertilisants) génèrent de vastes phénomènes d’eutrophisation, la contamination des nappes et la disparition de zones humides^[12]. L’insuffisance de régulation et d’infrastructures a conduit à des rejets massifs d’origine industrielle, agricole et domestique^[13]. Près des trois quarts des lacs et rivières du pays sont sévèrement pollués, entraînant souvent la disparition de la vie aquatique. Dans certaines régions, notamment dans le Nord, plus de 80 % des eaux souterraines peu profondes sont devenues impropres à la consommation humaine, du fait de la présence de nitrates, d’ammoniac et de métaux lourds. Les régions côtières subissent aussi les effets conjugués de la pollution industrielle et de l’eutrophisation, conduisant des communautés locales de pêcheurs à abandonner leur activité^[14]. L’eau du robinet demeure impropre à la consommation dans la plupart des villes chinoises – y compris dans des métropoles comme Pékin ou Shanghai.

La demande hydrique venant des filières à haute valeur ajoutée très intensives en eau est particulièrement forte, à l’instar de la microélectronique ou de la production de semi-conducteurs^[15]. Elle vient aussi du secteur extractif, terres rares ou charbon, dont l’exploitation nécessite des volumes d’eau considérables et génère d’importants rejets polluants^[16].  D’où une multiplication des scandales sanitaires, impliquant des entreprises d’État et des cadres du PCC, avec des mobilisations importantes de la société civile dès les années 1990, et une accentuation au tournant des années 2000. Le scandale de la rivière de Songhua est à cet égard emblématique. En 2005, l’explosion d’une usine pétrochimique dans la province du Jilin, au Nord-Est du pays, a libéré une immense nappe de polluants dans la rivière et contraint les 3,8 millions d’habitants de la ville de Harbin à vivre plusieurs jours sans eau potable. L’opinion publique a été d’autant plus choquée que les autorités avaient initialement tenté de minimiser l’ampleur de la crise. La pollution s’est propagée jusqu’à la Russie, provoquant une grave crise transfrontalière. Les démissions en série qui ont suivi la catastrophe ont mis en lumière les insuffisances de régulation^[17].

Loin d’être isolée, cette catastrophe a mise en exergue la gravité systémique de la crise de l’eau en Chine et ses répercussions socio-politiques. Un an après Songhua, en 2006, l’Institut des affaires publiques et environnementales (IPE) – une des principale ONG environnementale chinoise – a lancé la première carte interactive de la pollution de l’eau, capitalisant sur la publication croissante de données environnementales par les autorités et permettant au public d’accéder à des milliers de registres sur la qualité et les infractions environnementales (ipe.org). Les années qui suivirent furent jalonnées d’autres incidents majeurs : l’intense prolifération d’algues sur le lac Taihu en 2007, qui priva 2 à 3 millions de personnes d’eau potable ; la grande sécheresse de 2010 dans le Sud-Ouest, affectant plus de 50 millions d’habitants ; ou encore la publication de rapports officiels confirmant que près de trois quarts des lacs et rivières restaient gravement pollués.

Les crises successives de l’eau ont accéléré la montée en puissance des exigences de transparence et de responsabilité, portées à la fois par une opinion publique de plus en plus attentive et par des ONG environnementales chinoises^[18], souvent soutenues par les autorités centrales soucieuses de renforcer leur contrôle sur les potentats locaux. Les années 2000-2010 voient la question hydrique s’imposer au rang de priorité stratégique nationale pour les dirigeants chinois, touchant désormais le cœur même de la légitimité politique du Parti, la stabilité sociale et la durabilité du modèle industriel national.

La question de l’eau au cœur des récits politique sur l’écologie

Face à cette crise de l’eau et dans l’optique de renforcer sa légitimité, le PCC a élaboré, en 2013, une nouvelle déclinaison de la Civilisation Écologique initialement lancée en 2007 (Rapport de Hu Jintao sur le 17e Congrès du PCC, 2007)  par le PCC  : la Civilisation Écologique de l’Eau (CEE) (« Avis sur l’accélération de la construction d’une civilisation écologique de l’eau », Ministère des Ressources en eau, 2013). Présentée comme un « concept innovant », la CEE est censée incarner une approche systémique et intégrée de la gestion de l’eau. Il ne s’agit plus seulement de réguler les ressources et écosystèmes aquatiques, mais aussi d’articuler culture, idéologie, science, technologies, dispositifs institutionnels et mécanismes de gouvernance^[19].

Ce modèle prône un contrôle resserré des usages sous l’égide de l’État, visant à réguler l’ensemble des activités économiques et d’aménagement susceptibles d’affecter les hydrosystèmes nationaux, afin de ne pas dépasser la capacité de charge des milieux aquatiques. Pour cela, les autorités préconisent la mise en place d’un système de pilotage exhaustif de la ressource (tant sur le plan quantitatif que qualitatif), fondé sur l’élaboration d’indicateurs précis permettant de mesurer, surveiller et réguler en continu les usages de l’eau sur l’ensemble du territoire^[20]. Concrètement, il s’agit d’établir une gouvernance préventive, scientifique et planifiée. L’objectif affiché est d’assurer la traçabilité, la comparabilité et l’évaluation objective des politiques publiques, tout en permettant une surveillance continue des consommations et des impacts, ouvrant ainsi la voie à une gouvernance numérique et ex-ante de la CEE. Ce processus s’inscrit dans une logique triple : la centralisation du pilotage, avec de grandes orientations nationales et des normes unifiées (gestion stricte, contrôle fort) ; une adaptation décentralisée, valorisant l’expérimentation locale et la différenciation des stratégies selon les spécificités et capacités de chaque bassin versant ; et une réforme du système d’évaluation des cadres du PCC pour y intégrer la connaissance des enjeux et la réglementation, mais aussi des incitations financières consolidant le pouvoir des autorités centrales sur les échelons locaux^[21].

L’approche de l’eau est clairement productiviste. La CEE insiste sur la nécessité de transformer la richesse écologique en capital monétaire exploitable^[22]. Les « produits aquatiques » doivent contribuer à la « croissance verte » à la chinoise. Et cela, au moyen du modèle de gestion « par les deux mains » promu par le PCC, reposant sur « la main visible de l’État » et « la main invisible du marché »^[23]. L’État garde la maîtrise des grandes orientations et des investissements structurants, tandis que le marché intervient dans la réallocation et la valorisation financière des ressources hydriques. Présentée comme socialement vertueuse, cette démarche est censée redistribuer aux masses – notamment aux populations rurales – les bénéfices de la valorisation de l’eau afin de leur faire profiter des « fruits du développement industriel »^[24].

Au-delà de la régulation technique et marchande, la CEE s’inscrit aussi dans une dimension morale et civilisationnelle de l’écologie. La gestion de l’eau y est conçue comme un marqueur de modernité, reflet de la capacité du régime à concilier prospérité, progrès social et respect « des lois naturelles ». Il s’agit de bâtir une civilisation moderne capable de répondre aux besoins de la société tout en restaurant les milieux aquatiques par la moralisation des usages et la promotion de conduites vertueuses. Cette approche met l’accent sur l’éducation des masses et la diffusion de valeurs écologiques promues par le Parti, afin de transformer en profondeur pratiques sociales et institutions^[25], non sans références à l’harmonie confucéenne Homme-Nature.

Les outils institutionnels et marchands : marchés des droits d’eau et systèmes de crédit de l’eau

L’émergence et les principes des marchés des droits d’eau

Comment ce discours s’opérationnalise-t-il en pratique ? Un point point repère important est l’adoption de la Loi sur l’Eau en 1988, qui instaure des licences de prélèvement adossées à un système de redevances. Puis les années 2000 voient émerger, dans des provinces pilotes, les premiers marchés expérimentaux permettant la monétisation et le transfert des droits d’eau entre utilisateurs et localités^[26]. Ces expériences sont menées avant même qu’un cadre national ne soit officiellement posé, notamment dans le Ningxia et en Mongolie intérieure^[27]. 2016 voit d’établir la China Water Exchange à Pékin, marquant une nouvelle étape dans la gouvernance de l’eau en Chine^[28].

Aujourd’hui, la pratique du marché des droits d’eau s’est étendue impliquant quatre niveaux d’acteurs : les entités décisionnelles centrales, les entités décisionnelles locales, les entités décisionnelles de groupe (associations d’irrigants, grandes entreprises d’État, coopératives agricoles, etc.) et les usagers finaux (ménages, unité agricole, etc.)^[29]. Plusieurs formes de transactions sont structurées autour de ces trois échelles. Elles correspondent à trois grands types de droits :

• Les droits régionaux portent sur des échanges entre gouvernements locaux ; ils cherchent à résoudre les déséquilibres régionaux d’accès et de consommation de la ressource à travers la négociation et la réallocation entre provinces ou bassins.
• Les droits de prélèvement concernent les transactions de marché entre usagers industriels ou agricoles : les détenteurs de permis de prélèvement peuvent céder à d’autres, contre rémunération, les volumes d’eau économisés pendant la durée de validité de leur quota.
• Les droits collectifs d’irrigation relèvent d’accords entre usagers agricoles : ces échanges, à l’intérieur ou entre zones irriguées, déterminent les quotas alloués à chaque irrigant ou collectif agricole^[30].

Ces droits ne sont pas des droits de propriété, puisque l’eau demeure la propriété exclusive de l’État. Ce sont des droits d’usage, dont les définitions juridiques restent imprécises. On retrouve dans les textes chinois encadrant ces marchés les trois formulations suivantes : « droit de propriété sur l’écoulement d’eau », « droit d’usage » et « droit d’utilisation des ressources en eau ». Toutefois, ces notions coexistent sans faire l’objet d’une véritable distinction conceptuelle ou pratique. Le cadre juridique reste à la fois non unifié et imprécis, complexifiant l’application de ces droits et entravant la protection des usages et de la ressource^[31]. La situation est d’autant plus complexe que la gestion de l’eau en Chine reste très fragmentée, avec une multitude d’entités administratives impliquées et peu coordonnées entre elles. La diversité croissante des acteurs et l’absence de mécanismes de supervision renforcent encore ces difficultés. En conséquence, les marchés chinois des droits d’eau restent à ce jour largement expérimentaux et continuent de se développer à travers une succession de projets pilotes.

Les premières observations montrent toutefois que ces systèmes sont défavorables aux agriculteurs, dont l’accès à l’eau a brutalement diminué sans compensation adéquate. Cette situation a significativement aggravé leur précarité accentuant leur méfiance vis-à-vis de ces dispositifs et intensifiant les conflits d’usage avec les industries locales^[32]. Pour générer la même valeur économique par unité produite, l’agriculture consomme généralement beaucoup plus d’eau que l’industrie, ce qui ne peut que la désavantager lorsque les ressources sont allouées selon le critère de l’efficience économique.

Le système de crédit de l’eau : instrumentation, dispositifs et enjeux critiques

Plus récemment, le PCC a cherché à intégrer la gestion de l’eau dle Système chinois de crédit social (SCS), un dispositif phare du PCC lancé par Xi Jinping en 2014, qui vise à moderniser, réguler et moraliser l’État, la société et l’économie chinoise dans son ensemble^[33]. Initialement conçu comme un mécanisme de notation financière visant à réduire les risques de défaut de paiement, le SCS s’est progressivement élargi pour inclure la régulation et la normalisation des comportements sociaux, économiques et environnementaux. Il repose sur un ensemble complexe de mécanismes numériques, plus ou moins sophistiqués, permettant de collecter, analyser et partager des données issues d’une variété d’acteurs publics et privés. Ces informations servent à attribuer des scores aux individus, entreprises et institutions, déterminant l’application de sanctions ou de récompenses selon leur conformité aux lois nationales et aux normes morales promues par le Parti^[34]. Il a été décliné en un système de crédit écologique (SCE), articulé à un vaste projet de Système de crédit des prélèvements d’eau (SCPE).

Dans les textes nationaux adoptés par les autorités centrales, le SCPE est présenté comme une innovation institutionnelle majeure visant à réguler l’ordre dans le domaine des prélèvements d’eau. L’enjeu est de « donner la priorité à l’économie d’eau, l’équilibre spatial, et la gouvernance systémique par les deux mains »^[35]

Le SCPE renforce le contrôle sur les prélèvements d’eau et la régulation des comportements des usagers, via des mécanismes d’évaluation et d’enregistrement systématiques de leurs pratiques. Les résultats de ces évaluations sont ensuite utilisés dans la gestion courante des droits de prélèvements d’eau afin de promouvoir une utilisation « responsable et digne de confiance de la ressource »^[36]. Et le système prévoit des mécanismes de récompense pour les usagers fiables et de sanction pour les comportements déviants.

Les usagers concernés par ce système sont, à l’heure actuelle, les utilisateurs non-agricoles bénéficiant d’un permis de prélèvement : industries, grands établissements publics, entreprises extractives, etc. Ils sont évalués et notés par les organes d’évaluation locaux, selon des critères définis nationalement, puis adaptés par les provinces aux spécificités locales. Ils comprennent l’état des dossiers réglementaires liés aux permis, les infractions constatées (violations, fraudes, manquements contractuels) ainsi que les éventuelles sanctions reçues. L’usager dispose d’un capital de 100 points qui diminue plus ou moins à chaque écart constaté^[37]. Ce qui permet de ranger les entités usagères en quatre catégories :

• Unités crédibles : Grade A (excellent crédit)
• Unités relativement crédibles : Grade B (bon crédit)
• Unités moyennes : Grade C (crédit moyen)
• Unités peu crédibles : Grade D (mauvais crédit)

Les usagers notés « A » bénéficient d’avantages tels que la réduction des contrôles, des procédures administratives simplifiées et un accès facilité aux appels d’offres, subventions ou achats publics, afin de récompenser leur conformité et leur exemplarité. À l’inverse, les entités classées « D » subissent un contrôle renforcé, la perte d’accès à certains dispositifs administratifs, l’exclusion de subventions, ainsi que leur inscription sur une liste noire diffusée publiquement, ce qui entache leur réputation et les expose à des sanctions additionnelles.

La philosophie du SCPE repose ainsi sur la promotion de la confiance sociale, à travers la valorisation des unités de prélèvement vertueuses ou, au contraire, la stigmatisation des unités indignes. Officiellement, il s’agit d’emmener la société dans une dynamique d’auto-régulation morale forte, où les bons comportements, directement valorisés, servent d’exemple et où les mauvais sont découragés de manière cumulative.

Si le discours officiel affiche une volonté de fermeté, les premiers résultats ne dénotent pas de contrainte forte. En effet, les résultats pour 2024 indiquent qu’environ 211 000 usagers se sont vu attribuer une note de « bon crédit » ou supérieure, tandis qu’à peine 2 000 usagers relèvent des catégories « crédit moyen » ou « mauvais crédit »^[38].

Ces résultats suscitent de nombreuses interrogations quant à l’efficacité réelle et stratégique du SCPE. Il semble que l’objectif actuel ne soit pas la performance immédiate du système mais plutôt l’acculturation progressive des usagers à la surveillance et aux nouvelles logiques de contrôle. De plus l’efficacité opérationnelle suppose des systèmes techniques sophistiqués (monitoring en temps réel, et jumeaux numériques de l’eau) capables de garantir la fiabilité, l’automatisation et la transparence des données. Ce qui semble encore loin d’être acquis. Mais les discours du PCC sur la Civilisation Écologique et Numérique indiquent nettement la voie à suivre : développer l’arsenal numérique au service de la protection de l’environnement^[39], infrastructure numérique verte avancée (centre national de données écologiques, technologies de télésurveillance par satellite, drones, capteurs IoT) afin d’automatiser la collecte, l’analyse et le partage des données environnementales à grande échelle.

Conclusion

Au lieu d’incarner un véritable basculement philosophique ou une singularité idéologique propre à l’écologie politique chinoise, la CEE et le SCPE puisent largement dans diverses traditions politiques occidentales. L’État organise et structure le marché : il attribue les droits d’eau, fixe des fourchettes de prix pour les transactions, et détermine des plafonds comme des planchers pour encadrer la valeur des unités de droits d’eau échangées. La « main invisible » du marché n’opère qu’au sein d’espaces préalablement définis, encadrés et légitimés par la « main visible » du Parti-État. Cette articulation entre marché et intervention publique s’inscrit dans la continuité des logiques du capitalisme vert contemporain^[40]. Notons d’ailleurs, que les autorités chinoises suivent attentivement les évolutions récentes des marchés de l’eau en Australie et en Californie pour s’en inspirer^[41], et réfléchissent même à l’introduction de marchés à terme de l’eau, sur le modèle anglo-saxon.

---